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跨境反腐链条还原:追逃不易,追赃更难(图)

时间:2019-01-13 06:26 点击:
编者按 近年来,公安机关等多部门合作展开了声势浩大的跨境追逃追赃的行动。在一条条暗道中,腐败官员携带赃银逃到海外,并通过层层隐蔽的交易链条将赃银洗白,成为他们在海外逍遥的资本。 在反腐专家看来,跨境追赃比跨境追逃更难。这些贪腐赃银如何出境

编者按

编者按


  近年来,公安机关等多部门合作展开了声势浩大的跨境追逃追赃的行动。在一条条暗道中,腐败官员携带赃银逃到海外,并通过层层隐蔽的交易链条将赃银洗白,成为他们在海外逍遥的资本。

  在反腐专家看来,跨境追赃比跨境追逃更难。这些贪腐赃银如何出境?多部门跨境合作如何实现?在这个过程中,又存在哪些有待改进的法律及机制上的障碍?这是本期关注的焦点,以期在跨境反腐领域,力度更大、法治更为健全。

  核心提要

  海外追逃追赃已成国内反腐关键词。在十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》中,将传统的“追逃追赃”表述修改为“追赃追逃”,“追逃”和“追赃”的顺序发生了变化。

  本报记者 王峰

  实习记者 綦宇 北京报道

  “跑路”4天后,“美女”老板陈怡就在斐济被抓捕归案,此前的2013年8月15日,保监会证实了上海泛鑫保险代理有限公司原总经理陈怡出逃,这起案件被认为创下了保险业内高管携款潜逃的记录,金额高达5亿元。

  “陈怡在斐济被抓后,斐济方面很快将当场缴获的赃款返还了中国,这得益于两国政府政治上的良好氛围”,有了解此案内情的学者告诉21世纪经济报道记者。

  “等中方再与斐济政府接触,进行下一步赃款追踪、追缴工作时,就不那么顺利了”,这名学者说。

  陈怡案反映了中国正在开展的海外追逃追赃行动的难题之一—追逃相对容易,追赃更难。岁末年初,中央纪委、公安部、最高检察院先后公布了各自专项行动的阶段性成果,据中纪委2015年1月7日公布的数据,中央反腐败协调小组设立了国际追逃追赃办公室,共追逃500多人,追赃30多亿元。但官方并未披露追赃的典型案例。

  海外追逃追赃已成国内反腐关键词。在十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》中,将传统的“追逃追赃”表述修改为“追赃追逃”,“追逃”和“追赃”的顺序发生了变化。

  一名参与最高检职务犯罪海外追逃追赃行动的检察官说,“去年9月底,最高检举行了规格前所未有的动员大会,中央政法委、中纪委、审计署等相关单位全部派员参加,省级院分管副检察长悉数到场”。

  在国内反腐行动力度空前加大的背景下,跨界打击腐败势在必行。因为摆在社会面前的贪腐外逃形势已相当严峻。2001年最高检透露,4000多名贪污贿赂犯罪嫌疑人携公款50多亿元在逃:2004年8月,商务部研究院调查报告指出,改革开放以来,外逃官员数量约为4000人,携走资金约500亿美元。但这轮追逃追赃行动,官方没有公布摸底的涉贪腐的外逃资金情况。

  “追赃比追逃更难、更慢,原因主要是,证明某人的犯罪事实难,证明海外某笔资金或财产是违法犯罪所得,更难。”北京外国语大学法学院副院长王文华说。

  联合办案:“时间慢、成本高”

  广东省佛山市南海区置业公司原总经理李继祥挪用公款案中,国内司法机关即直接请求境外警方协助,成功追回了腐败资产。

  2003年9月30日,在贪污、挪用了3000万南海市政府住房基金后,李继祥外逃澳大利亚。广东省检察院经请示最高检,与澳大利亚联邦警察驻华警务联络官取得联系后,2005年10月,广东省检察院正式向澳大利亚联邦警察提出个案协查请求,调查李继祥及其家属在澳大利亚的移民及资产情况。2006年3月,广东省检察院代表团访问澳大利亚,商量如何追诉李继祥,双方达成共识,根据广东省检察机关提供的材料,澳大利亚联邦警察对李继祥以洗钱罪立案调查。

  “作为海外追赃的方式之一,可以由赃款所在国根据相关法律没收,进而返还中国”,德国弗莱堡大学法学院博士赵晨光说。而澳大利亚恰恰颁布了《犯罪收益追缴法》,如果李继祥在澳大利亚被定罪,其非法所得可在追缴后,经澳大利亚有关部门批准返还中国政府。

  2007年6月,在查明李继祥财产情况后,澳大利亚联邦警察查封、扣押和冻结了李继祥及其家属约630万澳元财产。作出如此决定的关键是中方提供了什么样的证据材料,要让这些材料被国外司法机关接受,证明效力要求之高可想而知。

  2007年7月,两名澳大利亚联邦警察到达广东,调取李继祥挪用公款过程中涉及的境内收款人等16位有关证人的证词,逐一建立起数十笔公款由境内转向境外的资金链、证据链。其间,澳大利亚联邦警察还获得了香港警方的协助,向相关财务人员调取了证词。

  2009年11月,李继祥被裁定将在昆士兰州最高法院接受审判,迫于法律压力,其前妻等人自愿放弃其名下财产,进而澳大利亚联邦警察根据《犯罪收益追缴法》,通过民事程序得到了赃款。11月22日,澳大利亚联邦警察首席运营官武安德到访广东,将一张面额为416万澳元的支票交给广东省检察院检察长郑红。

  历时4年,李继祥案的海外追赃终于圆满完成。“李继祥案圆满追赃,被最高检内部认为是一个成功案例”,一名接近最高检的学者说。本报记者获悉,2007年,中央政法委内部曾专门作出了一份《关于建立健全境外追赃机制问题的研究报告》,李继祥案中的外国警方直接协助模式被重点考察。

  本报记者获悉,2007年,中央政法委内部曾专门作出了一份《关于建立健全境外追赃机制问题的研究报告》,李继祥案中的外国警方直接协助模式被重点考察。

  除李继祥案外,还有历时更久的案例。中国银行广东开平分行案历时7年,2001年,开平分行三任行长—许超凡、余振东、许国俊贪污案事发,三人将4.83亿美元移至海外后出逃。2009年,三名主犯先后被定罪,出逃赃款也大部分被追回。

  “开平案”是2000年中美签订《刑事司法互助协定》以来,中方向美方提起的第一起刑事司法协助案件,过程中,中方提交了近15万页证据材料。

  司法部披露的刑事司法互助信息只更新到2011年,根据其网站信息,中美签约后,中方向美方提出过10个刑事司法协助请求,至2010年底,仅结案1件。

  “十年磨一剑”,足以说明国际司法协助的“时间慢、成本高”,中国社科院法学所刑法室主任刘仁文说。

  司法部网站上公布的最新数据显示,2011年,司法部共办理刑事司法协助请求案件251项件,同比增长50%,涉及30多个国家。但其中,司法部代表中方仅向7个国家提出8个刑事司法协助请求,请求内容包括送达文书、调取银行账户资料、冻结犯罪资产等。

  除了司法部,最高检也在一些双边刑事司法互助协定中代表中方,目前最高检并未公开相关数据,全国“两会”的最高检工作报告会不定期披露追缴赃款赃物数据,但并不区分境内境外。

  没收:对外逃者的适用难题

  2014年12月19日,江苏省南通市中级法院的一份裁定书,宣告了一项新的司法程序“落地”。

  南通市房管局原局长陈西涉嫌受贿罪,取保候审期间身亡。在以往的司法实践中,这意味着对他的处罚程序将终结,但2014年4月8日,南通市检察院向南通中院提出申请,要求依据刑诉法第280条,没收陈西的受贿违法所得。

  刑诉法第280条规定,对于贪污贿赂犯罪、恐怖活动犯罪等重大犯罪案件,犯罪嫌疑人、被告人逃匿,在通缉一年后不能到案,或者犯罪嫌疑人、被告人死亡,依照刑法规定应当追缴其违法所得及其他涉案财产的,人民检察院可以向人民法院提出没收违法所得的申请。

  这条规定又被称为违法所得特别没收程序,于2012年刑诉法修订时写入,“就是为了与《联合国反腐败公约》衔接,为职务犯罪海外追赃提供便利,然而,刑诉法施行至今已两年,使用这一条款的案例寥寥无几”,中国人民大学法学院副教授程雷说。

  陈西案这份(2014)通中刑二初字第00003号裁定书,是目前已知的适用“违法所得特别没收程序”的第一份,也是唯一一份裁定书。

  2014年8月29日,江西省上饶市中院开庭审理李华波违法所得没收一案,这是对外逃贪官没收违法所得第一案,但李华波案至今尚未宣判。李华波曾任江西鄱阳县财政局经济建设股股长,因伙同他人侵吞国家资金9400万元轰动一时,2011年出逃新加坡。

  1月19日的新闻发布会上,最高检反贪总局局长徐进辉介绍,最高检挂牌督办的10起潜逃案件启用了违法所得没收程序,其中已有5起申请法院审理。

  违法所得特别没收程序有一个良好的初衷,为什么却很少适用?

  “刑诉法设计的没收申请的唯一主体是检察机关,但法条的表述却是检察院‘可以’,体现不出强制性,”中国人民大学法学院副教授魏晓娜说,“办理贪腐案件有很强的政策性,尤其是嫌疑人死亡、出逃的情况下,如果没有强大的上级压力,检察院没有动力启动这个程序。”

  此外,刑诉法要求,犯罪嫌疑人、被告人逃匿,需要“在通缉一年后不能到案”后,才能启动没收程序。

  “可是,通缉一个人首先需要立案,司法实践中,对一个跑到国外、可能根本抓不回来的人立案,将直接影响对检察院结案率的绩效考核”,魏晓娜说。

  “我国对扣押、冻结、没收违法所得财产所举证据的证明标准,与一些国际的标准并不一致,有些国家的标准可能更高”,北京外国语大学法学院副院长王文华说。

  那么,增加刑诉法280条,是否意味着在今后的海外追赃中,可以用一份证明效力高的法院裁定,代替侦查机关的证明材料提供给国外司法机关,从而获得便利?

  “依据特别没收程序只能做出一份国内的裁定。如果嫌疑人逃匿国外,仍然需要两国间已经有司法协助、引渡等前置的法律基础”,王文华说。

  “没收”在我国刑法中的规定并不统一,存在多种表述,从而给与国外司法机关的对接带来困难。

  我国刑法中,“有作为刑罚的没收,比如‘判处某人死刑,没收个人全部财产’;还有对犯罪所得、违禁品的没收。”王文华说。

  “此外,我国法律还规定可以没收用于犯罪的财物”,王文华说。比如说,开一辆豪车去贩毒,或者在一间房子里容留他人吸毒,在一些司法机关看来,车和房子都可能被没收,“这样的话,没收财产的范围就可能没有准确的界定”。

  劝返:较为便捷的方式

  “不好看的香蕉往往很好吃,劝返是实际工作中追回腐败官员和资产非常有效的手段”,一名省检察院反贪局从事追逃追赃工作的检察官告诉记者。

  “劝返并非一种规范的司法程序,而是在实践中自主发明的,带有中国特色的追逃形式”,德国弗莱堡大学法学院博士赵晨光说。公安部“猎狐2014”行动成果中,绝大多数采用了境外抓捕和劝返的形式,“实际上很多境外抓捕也是劝返的结果”,她说。

  追逃可以劝返,追赃也可以劝返。1月19日,最高检反贪总局局长徐进辉介绍,涉嫌共同受贿犯罪的张某,系吉林省国税局原局长孙某的妻子,孙某受贿犯罪案发后,张某潜逃美国。在检察人员规劝下,孙某主动给妻子张某写信,要求其配合调查,促使张某携儿子一同回国,并将转移美国的3500万元赃款全额转回国内退赃。

  在总结经验时,徐进辉说,“切实加大对潜逃犯罪嫌疑人及其近亲属、重要关系人的政策和心理攻势”。

  “财产和人不一样,人不管逃到哪里,总还是那张脸,可是资金可以不断地流转,它的流转环节多,通过投资等方式改变财产或资金性质进行洗钱比较容易,因此要溯源查清其来源很难”,北京外国语大学法学院副院长王文华说。

  本报得到的数据显示,截至2007年,我国公安部分别与50个国家政府部门或者内政警察部门,签订了108份关于打击犯罪的双边警务合作协议或者谅解备忘录。

  然而,中国警界却未借此机会大规模“走出去”。中国社科院法学所副研究员樊文介绍,目前公安部外派的警务联络官仅有49名,有些大的国家,比如澳大利亚,1名联络官也没有。

  “我国只在28个国家外派了警务联络官,整个北美地区只有两个驻点”,另一名曾在2014年调研了追逃追赃实务部门的社科院学者说,“警务联络官在处理海外追逃追赃中的突发事件时,能起到很大作用”。


  樊文还建议,在我国驻外使馆设立法务参赞,监督警务联络官工作。他介绍,警务联络官和法务参赞的职责,在于熟悉所在国家的执法和司法机制和业务流程,扩大与外方机构的联系,同时还要与华侨、华商、华人社团、留学生建立广泛联系,及时获取有助于追逃追赃的基础情报信息。

  “对反贪一线侦查人员最关键、最迫切的问题,不是条约,而是提高外语能力、熟悉国际条约”,上述从事追逃追赃工作的检察官告诉记者。

  在与从事追逃实务工作的人员接触后,王文华也认为,我国亟需培养既精通外语,又熟悉司法实务的人才。

  “我们几个侦查员凑在一起,也看不懂一封外国照会写的什么意思,对国际条约的理解也还是在司法考试的水平”,他说。

  (本报记者秦伟亦有贡献)

  作者:王峰 綦宇


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